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浙江社科网

日前,省委常委、秘书长陈金彪,省委常委、政法委书记王昌荣对《浙江社科要报》2019年第36期作出重要批示。

       
 众所周知,业主大会是社区里的最高权力机构,而业主委员会只是业主大会的执行机构,行使业主大会委托其行使的权力。但现实中缺少权力制约的业委会往往不再只是执行机构,完全可以跳过或者取代业主大会决定一些大事。而由于现行社区自治体系在监督、争议处理、依法治事等方面均有机制性的缺漏,通常解决不了实质问题导致矛盾进一步积压甚至激化,结果造成民众继续依赖行政处置方式,多以上访、闹事等行为要求政府承担仲裁的角色,使矛盾转移至政府层面,大量占用行政资源并对社会稳定造成潜在威胁。

第36期《夯实社区自治提高城市基层治理水平的对策建议》是浙江外国语学院应琛的研究成果。该文分析了当前我省城市基层自治中存在的问题,并提出了相关对策建议:一是优化业委会人员配置;二是强化业委会的代表性;三是鼓励小区提升自治水平;四是开展小区自治综合评级;五是健全机制理顺社区、业委会和物业之间的关系;六是以构建小区“文化客厅”为载体,推动居民参与基层公共事务;七是借助信息技术,利用“邻里通”App类载体促进信息共享。

一、当前社区管理中业委会存在的问题

     
 随着上海经济社会的快速发展和居民自治意识的不断强化,业主自治组织的基本结构逐渐成型,社区、物业、居民三位一体格局逐渐成熟。“十一五”期间,全市共组建业主大会和业委会7155个,占符合成立业主大会条件住宅小区的83.62%,组建率居全国前列。业主自治组织在维护业主合法权益、监督物业服务企业工作、提高社区自治水平、改善小区业主生活质量乃至参与基层社会治理等方面,都承担着非常重要的作用。

     
 2015年初,上海出台《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划》(2015-2017),要求围绕市委、市政府关于创新社会治理、加强基层建设的总体要求,推进形成政府监管、市场主导、社会参与、居民自治四位一体和良性互动的住宅小区综合治理格局,为加强和创新特大型城市社会治理奠定坚实基础,力争至2017年完善住宅小区管理体制机制。

     
 上海是一个拥有2400多万常住人口的特大型城市,人员情况复杂,来自全国甚至世界各地,社区治理难度极大。我们在一项调查中发现,当前社区问题中物业及其相关权益的争议居于首位,被调查者认为“业委会工作不力,缺乏对物业管理的监督”所占比例高达74.8%,在关于对业委会选举和权力监督的问题上,有81.2%的居民表示没参加过小区的业主大会,认为小区的业主大会制度作用不大。

       
可以说,业委会工作不尽职、缺乏有效监督机制已成为当前社区管理中存在问题的最主要原因之一。

二、业委会缺乏监督的原因分析

        1、业主参与意识薄弱,对业委会不够重视

       
 现代社会中由于人们往往相对独立、工作与生活工作节奏也较快,普遍存在“事不关己,高高挂起”的心态,很少有时间和精力积极的参与到社区的管理之中。同时,物业管理在我国实施的时间不长,绝大多数业主对它还缺乏了解,所以更认识不到业委会的重要性。

        2、业委会内部管理制度不健全,职责范围不明确

       
当前,业委会内部管理制度和职责范围不明确。社区管理中最重要的是维护保养及建设相关的经济性事务,业主委员会作为物业公司的监督者,本身又掌握着事务从立项到决策的全部权力,与物业公司的权力有所重叠,实际形成了“裁判员与运动员合一”的效果。

         3.业主大会难以召开,业主难以行使监督权

       
 虽然《上海市住宅物业管理规定》明确规定了社区重大事项的决策程序和条件,但现实中要召集业主开大会往往较困难,可操作性不强。比如一些超过500户以上的社区仅是将全体业主召集在一起就是很难完成的任务,更别说再定期召开业主大会行使监督权和参与社区管理。所以,业主大会作为社区民主自治中最重要的权力机构,但现实中面临着的形同虚设的尴尬处境。

          4.外部对业主委员会的监督权形同虚设

     
 《上海市住宅物业管理规定》赋予了市和区、县房屋行政管理部门、区、县人民政府、乡、镇人民政府和街道办事处指导、监督和组织开展业委会工作的职责,但目前尚未建立统一明确的考核监督机制,没有细则规定各个主体如何实践监督权,也没有规定监督权的具体内容,导致现实中这些部门均不能发挥应有的作用,让许多问题恶性循环而得不到解决。

三、对策及建议

         1、科学界定政府职责,简政放权加强监督

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 从政府的角度来看,政府应当严格依法行政,简政放权,应将社区建设、维护和发展的相关服务职能交给或归还给社会、社区,凡能由社区自行处理的事务均由社区自行处置。同时,政府应重新梳理基层相关部门的职权范围,将对业主大会、业委会的指导协调和监督权归口到一个部门统一负责,并制订完善的指导、监督可操作细则,公正、合法地保障社区成员的公共权益。以免出现“不作为、乱作为”的情况出现。

         2、明确业委会职能,制定透明的管理制度

       
由于法律赋予业委会的职能过多,且较多职责的内容未予详加解释及说明,导致在业委会履职的过程中,很多方面并未严格按照法律规定进行执行,故出现了种种争议问题。因此,政府应制订相关法规细则调整业委会的工作职能,减少其可决定事项,强化其监督职能,制定其规范透明的管理运行制度。当选的业委会成员应严格履行以下责任:(1)以公开、透明、忠诚等原则履行责任和处理事务;(2)真正为业主的整体利益办事;(3)为正当目的行使权力;(4)避免作为委员的职责与个人利益产生任何冲突;(5)拒绝一切自我谋利行为。

         3、探索分级分层制度,体现基层民主的广泛代表性

       
建议完善现行的业委会选举制度,既要最大限度的代表广大业主的利益,又要具有现实可操作性。针对上海新、老社区的不同情况,建议业主人数低于一定数量的老社区(如仅有十几、几十户的小型社区)可以不成立业委会,由居委会代为管理日常事务,重大事项居委会可以召集全体业主开会讨论。而对于中大型社区可以采用分级(分区)选举制度,将人数众多的业主按一定的方法分成多个选区(按楼号或小区道路),各个选区推选出一定人数的代表,再召集这些代表召开业主代表大会选举出业委会,既解决中大型社区选举业委会困难的问题,也能集中体现大部分业主的意志,并行使对业委会的监督权。

       
 另外,可以考虑引入第三方机构来组织选举,如社会组织、律师事务所等。

      4、加快设立和健全监事会机制,完善自治机制和监督机制

       
可以参照国外的社区监督机制,规定社区在选举业委会的同时一并选举出监督委员会,代表业主大会行使监督权力。监事会成员应以业委会之外的其他业主成员和相关第三方构成,或者是业委会换届筹备组在选举结束后直接转换功能成为监事会,建立相应的机制和程序,以实现对业委会的有效监督和制约。

     
 另外,应规定对业委会损害业主利益行为的民事救济机制。对于未经合法授权,以业委会名义实施的给业主造成重大损失的行为,可以对业委会负责人和具体行为责任人主张民事赔偿。同时,规定业主大会对业委会委员的罢免制度,对于不作为、不称职和违规的委员可以通过一定程序进行罢免。

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